НОВОСТНОЙ ПОРТАЛ СНГ
События в политике, обществе, спорте. Сводка происшествий. Интервью
 
2022
iа.tirаs.ru@gmаil.соm // адрес редакции

Российские эксперты в области права – о предложенных депутатами парламента изменениях в Конституцию ПМР

Образование // 11:42, 17 апреля 2009 // 2105
В связи с рассмотрением в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики законодательной инициативы «О внесении изменений и дополнений в Конституцию ПМР», которая внесена депутатами на рассмотрение в соответствии с Конституцией ПМР и Регламентом Верховного Совета и принята в первом чтении 15 апреля 2009 года, пресс-служба Верховного Совета представляет информацию, поступившую в Комитет Верховного Совета по законодательству, об экспертной проработке положений данного законопроекта ведущими учеными Российской Федерации в области конституционного права.

ЭКСПЕРТ, ЗАВЕДУЮЩИЙ КАФЕДРОЙ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА МГУ ИМ. М. В. ЛОМОНОСОВА, ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР, ЗАСЛУЖЕННЫЙ ДЕЯТЕЛЬ НАУКИ РОСИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С. А. АВАКЬЯН:

1. Одна из существенных особенностей законопроекта состоит в том, что он по нескольким позициям касается трактовки принципа разделения властей, пределов осуществления тех или иных полномочий органами государственной власти ПМР, взаимного влияния на реализацию полномочий, возможностей передачи полномочий от одного органа другому органу или лицу.

По данному поводу следует, прежде всего, определенно сказать:

устоявшиеся общемировые закономерности разделения властей состоят в том, что между органами различных ветвей власти следует разделить компетенцию; орган одной ветви по общему правилу не может осуществлять полномочия другой ветви власти (хотя порой используется такой институт, как делегирование полномочий); орган одной ветви власти вправе влиять, побуждать орган другой ветви власти заниматься тем, что ему положено;
законодательная власть вправе контролировать исполнение законов исполнительной властью и в этом плане ожидать (требовать) информации последней о том, как она это делает;посредством положений конституции или закона власть законодательная вправе определять систему и структуру всех иных органов государства.

Однако реализация названных позиций происходит в условиях конкретного государства. И то, что есть в одной стране, может отсутствовать в другой. Соответствующие споры могут даже восходить на уровень конституционного суда, но это ведет лишь к уточнению позиций опять же в условиях данной страны. К примеру, право главы государства издавать акты с силой закона официально закреплено в Беларуси, Казахстане и еще ряде государств. В России этот вопрос вызвал споры, привел к его рассмотрению в Конституционном Суде РФ, и он сформулировал позицию о том, что Президент РФ при отсутствии федерального закона может принимать восполняющий пробел указ, но после появления закона указ приводится в соответствие с ним. А вот по поводу того, кому (каким актом) устанавливать систему и структуру органов управления (исполнительной власти), в 1997 году в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» парламентарии хотели установить, что это делается законом, но Президент РФ «намертво» с этим не согласился, вопреки Конституции РФ с мая по декабрь не подписывал данный конституционный закон, в итоге добился исключения этого положения из текста и теперь устанавливает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти своими указами. А вот для уровня субъектов Российской Федерации в Федеральном законе 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» записали, что законом субъекта РФ устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (ст.5).

Даже несколько приведенных примеров говорят о том, что в практике других государств можно найти как аналогичные с Приднестровской Молдавской Республикой, так и другие варианты регулирования организации государственной власти. И это означает, что в оценке предлагаемых изменений Конституции ПМР следует исходить из общей логики и закономерностей конституционно-правового регулирования общественных отношений, в остальном же – ориентироваться на практическую необходимость в ПМР соответствующих конституционных норм.

2. Можно положительно оценить дополнение, предлагаемое в статью 55 Конституции ПМР в виде части 2, где предлагается закрепить, что полномочия органов государственной власти и управления определяются настоящей Конституцией, законами и иными нормативными актами, разработанными в соответствии с ними. Эта норма полезна в том плане, что подчеркивает приоритет Конституции и законов как основы статуса и деятельности государственных органов. И она означает, что подзаконные акты тоже могут использоваться, это естественно, но в развитие норм Конституции и законов ПМР. Вряд ли есть в такой формулировке предлагаемой части 2 статьи 55 опасность того, что на основе подобной нормы парламент возьмет регулирование в отношении иных органов исключительно в свои руки, что даже положения о каждом органе исполнительной власти будут утверждаться законами. Такого варианта обычно избегают последующим принятием основополагающего акта – закона о соответствующей системе органов, где и определяют пределы участия в регулировании парламента, президента и т.д.

3. Предлагаемая часть 5 статьи 55 новелла звучит для конституционалиста несколько необычно: речь идет о возможности деятельности органов государственной власти, направленной на извлечение прибыли при осуществлении функций государства, такая деятельность допускается в порядке и на основании закона. Смущают слова об «извлечении прибыли» – не очень ясно, о чем идет речь. Скорее всего, подразумевается платное оказание государственных услуг – именно это сейчас стало модным в Российской Федерации и находит нормативно-правовое закрепление. В свою очередь, в Россию это поветрие пришло из западных стран, например, из ФРГ, где тоже говорят об оказании государственных услуг и об их платной составляющей. 

Автор данного заключения, признавая, что связь деятельности государственных органов с такими понятиями, как «услуга», «платная услуга», «доход», наконец,  «прибыль», существует и юридически оформляется, оставляя это на полное усмотрение законодателя ПМР, вместе с тем считает необходимым сказать следующее. Во-первых, крайне нежелательно видеть «меркантильную» возможность извлечения материальной выгоды в деятельности законодательного органа государственной власти и в целом всех представительных органов по уровням их системы. Во-вторых, признавая очевидность пошлины в суде, сборов в некоторых других, особенно управленческих, органах и учреждениях (архивные справки, номера на автомашины и т.д.), весьма нежелательно это считать для соответствующих органов «осуществлением деятельности, направленной на извлечение прибыли». Не стоит забывать, что извлекающий прибыль одновременно является и присваивающим прибыль. А для государственных и муниципальных органов, учреждений этого нет и быть не должно, все идет в доход государства, муниципалитета. В-третьих, несколько неожиданно для тех, кто вводит нормы об «услугах», о «прибыли», в общественном (народном) сознании упрочивается мысль о «платности» функций государства, местного самоуправления, и она трансформируется в «платность» (а значит и подкупность!) соответствующего служащего. Нельзя ли в Конституции ПМР сказать более нейтрально, например: «Реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций осуществляется за счет средств государственного или муниципального бюджета. Взимание пошлин, сборов и иных форм оплаты деятельности, осуществляемой государственными и муниципальными органами и учреждениями, допускается лишь в случаях и порядке, определяемых законом».
 
4. В проекте предлагается уточнить статью 75 Конституции и записать в ней, что не только – как ранее говорилось в этой норме – министерства, ведомства и иные республиканские органы управления, но в целом все исполнительные органы государственной власти и управления финансируются только за счет государственного бюджета. С таким уточнением следует полностью согласиться, иного варианта финансирования просто не может быть для системы исполнительной власти государства.

5. В законопроекте предлагается ряд новелл относительно статуса депутата Верховного Совета ПМР.

Во-первых, предлагается ввести ценз оседлости для депутатов – постоянное проживание на территории ПМР последних 5 лет ко дню выборов. Стоило бы согласиться с данным предложением. Это позволит формировать Верховный Совет из граждан республики, которые за годы перед днем очередных выборов неплохо узнали обстановку в республике, особенности хозяйства и т.д. Вместе с тем законодатель мог бы учесть и то, что есть граждане ПМР, которые в силу хозяйственной деятельности и необходимости заработка длительное время находятся за пределами ПМР, но тесно связаны с ней. Допустимы и другие формулировки нормы, например, «проживал в республике в общей сложности столько-то лет и последние два года (последний год) ко даю выборов». Кроме того, в законодательстве о выборах надо уточнить, что означает «проживающий» – наличие места жительства или фактическое нахождение в ПМР.

Во-вторых, полностью поддерживаю предлагаемое дополнение Конституции в части усиления конституционно-правовой ответственности депутата Верховного Совета. К сожалению, в Российской Федерации все попытки добиться такого же общего правила для депутатов Государственной Думы пока не дали успеха, хотя в истории палаты был случай досрочного прекращения полномочий депутата (С.П. Мавроди) именно в связи с тем, что он не исполнял депутатских полномочий. Нельзя не отметить, что в ПМР предлагается двухэтапный порядок конституционно-правовой ответственности депутата (сначала предупреждение, затем прекращение полномочий); кроме того, для принятия решения требуется квалифицированное большинство голосов депутатов Верховного Совета. Заслуживают поддержки и соответствующие новеллы по депутатам местных представительных органов.

6. Предлагаемые в проекте закона решения относительно взаимодействия властей, по нашему мнению, являются конструктивным конституционным развитием принципа разделения властей и заслуживают поддержки.


Во-первых, предлагается закрепить обязанность Верховного Совета направлять Президенту ПМР ежегодную информацию о своей деятельности. В Российской Федерации фактически палаты Федерального Собрания РФ, подводя в конце календарного года итоги своей деятельности, соответствующую информацию делают предметом гласности и представляют ее различным государственным органам, включая Президента РФ.


Во-вторых, в законопроекте предлагается, чтобы Президент ПМР обращался к Верховному Совету с ежегодными общими и бюджетными посланиями, что распространено во всех странах.


В-третьих, законопроект предусматривает направление членами Кабинета Министров ежегодной информации о своей деятельности и ее перспективах Верховному Совету ПМР в рамках ежегодного послания Президента.


Практически названные позиции являются корреспондирующими и предусматривают обязанности и законодательной власти, и исполнительной власти. Именно в этом плане они заслуживают поддержки, поскольку демонстрируют линию на усиление контактов, взаимодействия обеих ветвей власти.


7. Законопроект содержит ряд весьма важных положений, касающихся статуса и деятельности Президента ПМР, каждое из которых требует самостоятельной оценки.


 Во-первых, предлагается определить, что Президент ПМР либо рассматривает, подписывает и официально опубликовывает закон, либо отклоняет и направляет его на повторное рассмотрение Верховного Совета с мотивированными возражениями. По нашему мнению, такая формулировка более точно определяет позиции Президента и его роль в законодательном процессе. Собственно, тут вряд ли стоит против чего-то возражать. Но надо особо обратить внимание на правильность указания в законопроекте, что Президент ПМР при несогласии возвращает акт с мотивированными возражениями. Автору данного заключения не известна практика ПМР, но в Российской Федерации в период президентства первого Президента РФ были не раз случаи возвращения Президентом РФ закона в парламент без письменного изложения мотивов. В конце концов, этот вопрос пришлось рассматривать Конституционному Суду РФ. В постановлении от 6 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» Конституционный Суд констатировал, что указанный Закон как раз и был возвращен в Государственную Думу и Совет Федерации без рассмотрения, а значит, и без письменного изложения оснований. Было установлено, что у Президента имелись свои мотивы – он считал, что палаты приняли закон с нарушением своих процедур. Но, отметил Конституционный Суд, Президент обязан был подписать закон, а свои мотивы изложить в обращении в Конституционный Суд, который единственно и обладает в РФ правом оценивать соответствие актов палат Конституции РФ. Но Президент этого не сделал и возвратил закон без рассмотрения. Постановление Конституционного Суда по частному случаю породило общее правило – теперь Президенты РФ обязательно в письменной форме излагают свои возражения, если не подписывают принятый федеральный закон и возвращают его в палаты.


Во-вторых, в законопроекте предлагаются варианты действий Верховного Совета при рассмотрении закона, возвращенного Президентом ПМР. В принципе соответствующие положения законопроекта не вызывают возражений. Может возникнуть лишь вопрос о месте их расположения и о последовательности действий парламента. В Российской Федерации такие нормы помещены в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Кроме того, предусмотрено, что при повторном рассмотрении закона сначала обсуждается вопрос о том, чтобы его принять в редакции, предложенной Президентом РФ. В приднестровском законопроекте этот  вариант назван третьим, а на первое место поставлено одобрение закона в ранее принятой редакции.


 В-третьих, в законопроекте предлагается, чтобы Президент ПМР подписал закон в течение 12 дней, если же он этого не сделает (т.е. не подпишет и не отклонит закон), тогда закон считается одобренным Президентом, подлежит подписанию и официальному опубликованию в трехдневный срок. Само по себе правило заслуживает понимания и поддержки. Надо полагать, оно навеяно тем, что, вероятно, имелись случаи несоблюдения Президентом ПМР требований Конституции о своевременном подписании и опубликовании законов республики. Однако неизбежно возникает вопрос к законопроекту: в нем сказано, что закон «подлежит подписанию», но все-таки не ясно, кто же подписывает – Президент или другое лицо, например, Председатель Верховного Совета? И как быть, если Президент отказывается подписать?


Такие вопросы в Российской Федерации возникали на федеральном уровне и в субъектах РФ. Выше приводился пример с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», в 1997 году Президент РФ Б.Н. Ельцин вопреки Конституции РФ не подписывал закон с мая по декабрь, хотя у него вообще нет права отклонять конституционные законы, он обязан их подписывать. И только после принятия названного ранее постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года ситуация несколько нормализовалась. На уровне субъектов Российской Федерации случаи отказа президентов и губернаторов подписывать законы субъектов также были. Отдельные субъекты в поисках выхода из положения и укрепления позиций своих парламентов вводили нормы о том, что закон субъекта в подобном случае подписывает председатель парламента. В частности, в Уставе Псковской области от 21 декабря 1994 года говорилось (статья 50): если закон, принятый Собранием депутатов, не отклонен и не подписан главой администрации в установленный в данной статье Устава срок, то он считается принятым, и Собрание обнародует его за подписью председателя Собрания. И все же такие нормы достаточно редки в законодательстве субъектов РФ. Большинство предпочло просто более императивные формулировки: при повторном принятии закона парламентом необходимым числом голосов глава субъекта обязан подписать закон. И нет ответа на вопрос, как быть, если он этого не делает.


 В-четвертых, законопроект исходят из того, что в республике упраздняется пост Вице-Президента. Полагаю, что это сугубо внутренний вопрос ПМР, не считаю возможным касаться его целесообразности. Обращаю внимание лишь на некоторые сопутствующие моменты.


Как известно, в Российской Федерации пост вице-президента был введен в 1991 году. Это лицо избиралось вместе с Президентом. Функции вице-президента РСФСР не были определены, ему полагалось выполнять поручения Президента. У Президента и вице-президента возникли серьезные конфликты, в противостоянии Президента и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вице-президент принял сторону парламента. В новой Конституции РФ, вынесенной на референдум 12 декабря 1993 года, пост вице-президента не был предусмотрен, и таким образом отказались от этого института.

Некоторые республики в составе Российской Федерации также вводили этот пост. Затем от него отказались внесением изменений в свои конституции. Полномочия вице-президента прекращались с вступлением в силу таких изменений.

Отдельные республики формально сохраняют этот институт. В определении статуса вице-президента акцент делается не только и не столько на замещение президента и представительские функции (хотя это тоже наличествует), сколько на организационное обеспечение деятельности президента и его связь с другими государственными органами. Например, согласно ст. 72 Конституции Республики Саха (Якутия) вице-президент наряду с другими задачами осуществляет координацию деятельности администрации Президента, обеспечивает связь Президента с Верховным Советом и органами местного самоуправления, обеспечивает Президента информацией о состоянии дел в республике, организует взаимодействие органов финансово- экономического контроля, осуществляет контроль за реализацией прав граждан и представляет ежегодно отчет парламенту, по поручению Президента осуществляет часть его обязанностей. По существу речь идет как бы о «заместителе» Президента по организационной и контрольной работе или же о руководителе Администрации Президента. 


В практике республик можно назвать один пример обострения ситуации в связи с упразднением ранее учрежденного поста президента и вице-президента. Законом Мордовской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1991 г. был учрежден пост Президента и вице-президента республики. Однако Президент не сработался с Верховным Советом республики, между ними возникла конфронтация. Президент вел свою политику, не подписывал принятые Верховным Советом законы или затягивал их подписание, не имея на то права – по мнению Верховного Совета. Кончилось всё тем, что Верховный Совет Мордовской ССР 7 апреля 1993 г. принял Закон «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР». В преамбуле Закона говорилось, что это делается «в целях укрепления единой российской государственности, совершенствования структуры исполнительной власти, четкого разграничения полномочий и предметов ведения в деятельности высших органов государственной власти и управления Мордовской ССР». Одновременно в Конституцию республики была включена глава о Совете Министров – Правительстве Мордовской ССР в новой редакции, а также внесены изменения в другие статьи Конституции.
 
Характерно, что Президент Российской Федерации тут же негативно отреагировал на такое решение. Появился его Указ от 8 апреля 1993 г. № 430 «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР». В Указе говорилось, что до разрешения вопроса о конституционности названных решений Президент и возглавляемое им Правительство продолжают исполнять свои обязанности. Но ничего из этого Указа не вышло. Верховный Совет Российской Федерации принял постановление от 27 апреля 1993 г. об обращении в Конституционный Суд РФ для дачи заключения о соответствии Конституции РФ данного Указа и приостановил действие Указа до разрешения в КС дела о конституционности Указа. Таким образом, Верховный Совет РФ не поддержал Президента РФ и поддержал Верховный Совет МССР. Кстати, для этого были основания – утверждение в Указе Президента РФ о том, что Верховный Совет Мордовской ССР вторгся в предмет ведения Российской Федерации и посягает на единство системы исполнительной власти Российской Федерации, крайне неубедительно. Вводить ли какие-то органы или не вводить – не может за субъект решать Федерация. Верховный Совет МССР действовал в рамках конституционного  разграничения полномочий между субъектом и Федерацией. В итоге никакой «реставрации» постов Президента и вице-президента в Мордовии не произошло.


Во всех остальных случаях упразднение поста вице-президента, так же как и переименование должности президента в главу республики, как сказано выше, происходило посредством текущих изменений конституций соответствующих субъектов Российской Федерации.


Как может быть решен соответствующий вопрос в ПМР, определит сама республика. Во всяком случае, не исключен такой вариант:


с принятием данного конституционного закона и его вступлением в силу полномочия вице-президента прекращаются;


нет необходимости сохранять полномочия этого лица до окончания срока полномочий Президента ПМР, поскольку президентские полномочия были и остаются за Президентом, так же, как и представительские функции и контакты с иными органами государственной власти;


избрание вице-президента не было самостоятельным действием, избирался Президент, который и остается;

выполнение функций главы Администрации не связано с наличием статуса вице- президента.
Отсюда заслуживает поддержки и предложение о включении в Конституцию статьи об Администрации Президента ПМР.

В-пятых, в статье 70 Конституции предлагается указать, что Президент не вправе делегировать полномочия, отнесенные Конституцией к его ведению. Стоит полностью поддержать это положение законопроекта. Отсутствие такого ограничения вольно или невольно может изменить положение отдельных лиц в государстве. И даже при сохранении поста вице-президента такая норма также необходима в Конституции, поскольку вице-президент должен осуществлять не полномочия, а поручения Президента ПМР.
В-шестых, законопроект предлагает при ситуации, когда Президент ПМР не в состоянии осуществлять свои полномочия, возлагать такие полномочия на лицо, определенное Верховным Советом ПМР (часть 5 статьи 68). Это предложение не убедительно. В Верховном Совете обсуждение вопроса может затянуться, а решение должно быть срочным.

В практике других стран, в том числе стран СНГ, наблюдаются разные варианты разрешения вопроса:

- несколько сходный с предлагаемым в ПМР является вариант Узбекистана – согласно статье 96 Конституции, если Президент по состоянию здоровья, подтвержденному заключением Государственной медицинской комиссии, образуемой парламентом, не может выполнять свои обязанности, в 10-дневный срок парламент на чрезвычайном заседании из числа депутатов избирает на срок до 3-х месяцев временно исполняющего обязанности Президента. В 3-месячный срок проводятся выборы Президента;

 - есть и такой вариант, когда в конституции определяется перечень лиц, на которых последовательно возлагаются президентские полномочия, и лишь в случае если ни одно их этих лиц не может принять на себя осуществление президентских полномочий, парламент определяет соответствующую фигуру. Например, подобным образом сформулирована эта норма в Конституции Азербайджанской Республики – согласно статье 105 при досрочном уходе Президента в течение трех месяцев проводятся внеочередные выборы Президента. В этом случае до избрания нового Президента полномочия Президента выполняет председатель Милли Меджлиса (т.е. парламента). Если же он в течение указанного срока уходит в отставку или утрачивает способность по состоянию здоровья исполнять свои полномочия, тогда полномочия Президента исполняются Премьер-министром. Если по тем же причинам и Премьер-министр не может исполнять полномочия Президента, тогда Милли Меджлис принимает постановление об исполнении полномочий Президента АР иным должностным лицом;

 - чаще встречается вариант, когда в конституции называются конкретные лица, которые осуществляют полномочия Президента при досрочном прекращении его полномочий. Например, по конституциям Армении (статья 60), Молдовы (статья 91)  это последовательно председатель парламента и премьер-министр, по Конституции Казахстана (статья 48) – председатель Сената Парламента (верхняя палата) и премьер-министр, по конституциям Беларуси (статья 89), Украины (статья 89) – премьер- министр, по конституциям Грузии (статья 76), Таджикистана (статья 71) – председатель парламента.
 

ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР МГУ ИМ. М. В. ЛОМОНОСОВА Е. И. КОЛЮШИН:

К вопросу о соответствии логико-правового содержания положений законопроекта принципу разделения властей, предусмотренному статьей 6 Конституции ПМР, содержание которой было раскрыто в ряде постановлений Конституционного суда ПМР.

Теория разделения властей в современной интерпретации предусматривает разделение единой публичной власти на три (законодательная, исполнительная и судебная) и более ветвей и разграничение полномочий между ними. Таким же образом разделение властей отражается в статье 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в своем Постановлении от 18 сентября 2007 г. № 06-П/07 указал на то, что конституционный принцип разделения властей «зиждется на самостоятельности всех ветвей власти, системе сдержек и противовесов в отношении друг друга, предотвращающих усиление и возвышение одной ветви власти над другими и не допускающих кем-либо захвата власти или присвоения властных полномочий. В соответствии с данным принципом власть не может быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Разделение властей – необходимое условие в формировании правового государства, реализации идей верховенства закона и, самое главное, расширения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Три ветви власти только вместе создают единую суверенную государственную власть, существующую в этой единственно возможной форме».

Исполнительную власть в республике по смыслу пункта 5 статьи 68, статьи 70, пунктов 2, 5 статьи 71, статей 73, 74 и 75 Конституции Приднестровской Молдавской Республики осуществляют Президент Приднестровской Молдавской Республики, Вице-президент, Кабинет Министров и органы исполнительной власти. Главой исполнительной власти является Президент Приднестровской Молдавской Республики. Несмотря на конституционный статус, Вице-Президент практически не имеет конституционных полномочий. Его роль сводится лишь к потенциальному осуществлению полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики в случае невозможности последнего осуществлять их (пункт 4 статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

Исключение института вице-президентства не повлияет на смысл принципа разделения властей, установленного в статье 6 Конституции Приднестровской  Молдавской Республики и определенного в указанном выше Постановлении Конституционного суда республики. Поскольку сохраняется единство публичной власти в республике, исполнительная власть будет принадлежать Президенту Приднестровской Молдавской Республики, Кабинету Министров и остальным органам исполнительной власти. Конституционный статус Президента как главы исполнительной власти не изменится.
 
Расширение и конкретизация контрольных полномочий Верховного Совета (пункт 5 статьи 1 проекта конституционного закона) также не деформируют конституционный принцип разделения властей, так как их рамки не предусматривают контроля и надзора за органами исполнительной власти республики, в особенности Кабинета Министров и Президента Приднестровской Молдавской Республики. Получение информации необходимо Верховному Совету как органу законодательной власти, в первую очередь, для законодательного планирования и уточнения бюджетных параметров (сроков и объемов финансирования и т.п.). Заслушивание отчетов об исполнении бюджета вписывается в конституционную систему сдержек и противовесов.

Придание Администрации Президента Приднестровской Молдавской Республики конституционного статуса не изменяет системы органов государственной власти, поскольку данный орган не может быть наделен полномочиями исполнительных органов государственной власти и управления, является обеспечивающим государственным органом.

Таким образом, общее логико-правовое содержание законопроекта соответствует принципу разделения властей, закрепленному в статье 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в интерпретации Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. Законопроект не предусматривает какого-либо вмешательства органов государственной власти республики в компетенцию друг друга или соединение законодательных, исполнительных и судебных функций.

К вопросу о возможности рассмотрения установления обязанностей по представлению отчетной информации Президентом ПМР и членами Кабинета Министров в адрес Верховного Совета ПМР, в том числе речь идет о ежегодном бюджетном послании, как нарушение системы сдержек и противовесов и, соответственно, ущемление положений Конституции ПМР о том, что ПМР – президентская республика (статьи 6 и 55 Конституции ПМР).

Как единственный орган законодательной власти, в рамках конституционного принципа разделения властей Верховный Совет в соответствии с частью второй пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики наделяется контрольными полномочиями. Через отчеты органов исполнительной власти Верховный Совет осуществляет контроль за исполнением законов органами исполнительной власти. При этом согласно Постановлению Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 3 июня 2003 г. № 02-П/03 по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики «термин «подотчетность» не означает подчиненность».

Верховный Совет в рамках законодательной деятельности также должен опираться на фактические данные о деятельности остальных органов государственной власти. Эти данные он получает, в том числе, и из отчетов иных органов государственной власти.

Послания президента, в том числе, бюджетные, нельзя рассматривать как форму отчетности. Такие послания предусмотрены в конституциях Абхазии, Армении, Беларуси, Грузии, Литвы, Молдовы, России. Они представляют собой перечень основных направлений государственной политики, дающий общую картину положения дел в государстве и позволяющий синхронизировать действия нескольких ветвей власти. Так, бюджетное послание Президента Российской Федерации определяет бюджетную политику Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (статья 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Послание Президента Приднестровской Молдавской Республики по смыслу пункта 11 статьи 1 проекта конституционного закона должно содержать сведения о положении в республике, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Представляя такое послание, Президент Приднестровской Молдавской Республики не отчитывается перед Верховным Советом.

Направление Президентом посланий в адрес Верховного Совета никоим образом не умаляет статус первого, сохраняет статус президентской за Приднестровской Молдавской Республикой.

К вопросу возможности рассмотрения положения законопроекта об установлении правовых последствий нарушения главой государства сроков подписания, обнародования либо отклонения принятых законодательных актов как нарушения его прав на участие в законотворческой деятельности, а также о возможности  обеспечения положения Конституции ПМР о том, что все законы должны быть доведены до всеобщего сведения, если Президентом не реализуется в установленный срок его конституционная обязанность по подписанию либо отклонению закона.

Устанавливая какую-либо обязанность, нормативный правовой акт должен предусматривать гарантии её выполнения. В противном случае эта норма не может реализована. Одновременно ни один субъект права не может использовать свое право во вред – злоупотреблять им.

Нормальный законодательный процесс предусматривает слаженную работу его субъектов с соблюдением всех согласительных процедур и сроков. Конституционная практика США предусматривает наличие у президента США «карманного» вето –президент может продержать у себя законопроект до закрытия сессии конгресса (не вынося никакого решения), после чего проект согласно правилу дисконтинуитета будет считаться отклоненным.

Данное положение проекта конституционного закона направлено как раз на предотвращение ситуации, схожей с применением «карманного» вето. Оно гарантирует завершенность законодательного процесса и отсюда относительную стабильность правовой системы.

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 проекта конституционного закона законопроект считается одобренным Президентом Приднестровской Молдавской Республики, но за Президентом Приднестровской Молдавской Республики остается возможность отказа от подписания законопроекта. По логике проекта конституционного закона полномочия по подписанию законопроекта не могут быть переданы ни одному органу государственной власти или должностному лицу. Поэтому формулировка, представленная в абзаце 12 пункта 6 статьи 1 проекта конституционного закона, не представляется удачной.
По Конституции Азербайджанской Республики закон, не подписанный президентом, не вступает в силу. Если Милли Меджлис Азербайджанской Республики вновь примет большинством в 95 голосов законы, принятые ранее большинством в 83 голоса, и большинством в 83 голоса законы, принятые ранее большинством в 63 голоса, то эти законы вступают в силу после повторного голосования (часть 2 статьи 110). Вступление в силу закона «без участия» президента при пропуске последним срока подписания предусмотрено статьей 100 Конституции Республики Беларусь.

Учитывая конституционную практику этих государств, следует изменить формулировку абзаца 12 пункта 6 статьи 1 проекта конституционного закона, дав её в следующей редакции:

«4. По истечении установленного настоящей статьей срока для подписания (отклонения) закона закон считается подписанным Президентом и принятым. Принятый закон подлежит официальному опубликованию в трехдневный срок».

Поскольку закон прошел все конституционные процедуры и является принятым, обеспечить его официальное опубликование должен и может любой участник законодательного процесса. То есть Верховный Совет может самостоятельно передать текст принятого закона в официальное издание для опубликования.

К вопросу о соответствии курсу на гармонизацию с законодательством Российской Федерации предложения законопроекта по упразднению института вице- президентства из системы органов власти ПМР.

Конституция Российской Федерации не предусматривает института вице-президентства. Само по себе исключение данного института из правовой системы Приднестровской Молдавской Республики может свидетельствовать о тенденции к гармонизации российского и приднестровского законодательства, но не является однозначным доказательством курса на гармонизацию.

К вопросу о соответствии предлагаемой законопроектом модели прекращения полномочий действующего Вице-Президента основам конституционного строя ПМР (в части соблюдения принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов).

Институт вице-президентства был введен Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, принятой на всенародном референдуме 24 декабря 1995 г. Согласно пункту 2 статьи 103 Верховный Совет имеет право принять закон об изменении Конституции Приднестровской Республики, т.е. предусмотреть или упразднить какой-либо конституционный институт, за исключением институтов, перечисленных в статье 102 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Институт вице-президентства к институтам, указанным в статье 102 Конституции, не относится.

Таким образом, Верховный Совет, принимая данный проект конституционного закона, действует в рамках своих полномочий и в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики.

К вопросу о соответствии конституционно-правовой природе избрания и реализации пассивного избирательного права проведение голосования по кандидатуре Вице-Президента без выражения позиции избирателя по данной кандидатуре с проставлением волеизъявления в бюллетене для голосования исключительно напротив кандидатуры на пост Президента (в контексте положений статьи 31, 68 Конституции ПМР).

По смыслу статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики должность Вице-Президента является выборной. Указание в этой статье Конституции Приднестровской Молдавской Республики на одновременное избрание Президента республики и Вице-Президента не свидетельствует о необходимости голосования за пару Президент – Вице-Президент.

Порядок выборов Президента Приднестровской Молдавской Республики и Вице-Президента определяется Избирательным кодексом Приднестровской Молдавской Республики. Кодекс также не содержит указаний на необходимость голосования за пару Президент – Вице-Президент. Избирательный кодекс устанавливает только порядок определения результатов выборов Президента Приднестровской Молдавской Республики, но не Вице-Президента.

В связи с тем, что вице-президент является выборным должностным лицом, а Конституция Приднестровской Молдавской Республики не предусматривает одновременного голосования за Президента Приднестровской Молдавской Республики и Вице-Президента, предложение избирателю голосовать сразу за две кандидатуры сразу является нарушением принципа прямого избирательного права и принципа свободы выборов (кандидатура Вице-Президента как бы навязывается вместе с кандидатурой Президента Приднестровской Молдавской Республики).

К вопросу о возможности рассмотрения предлагаемой законопроектом процедуры замещения должности Президента в случае досрочного прекращения им полномочий как нарушения принципа разделения властей, поскольку определение лица, замещающего пост Президента до проведения  внеочередных выборов главы государства, будет осуществляться парламентом. Имеется ли конституционная практика определения лица, временно исполняющего обязанности Президента до проведения внеочередных выборов, в странах СНГ с непарламентской формой правления?

Предлагаемый в проекте конституционного закона механизм процедуры замещения должности Президента в случае досрочного прекращения им полномочий позволяет Верховному Совету – законодательной ветви власти – вмешиваться в формирование исполнительной власти, назначая её главу. В связи с этим указанная в проекте конституционного закона процедура замещения должности Президента в случае досрочного прекращения им полномочий может быть рассмотрена как нарушение принципа разделения властей, указанного в статье 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В Азербайджанской Республике при досрочном уходе Президента с должности до избрания нового Президента Азербайджанской Республики полномочия Президента Азербайджанской Республики выполняет премьер-министр Азербайджанской Республики. Если в течение этого срока исполняющий полномочия Президента Азербайджанской Республики – премьер-министр Азербайджанской Республики уходит в отставку, полностью утрачивает способность по состоянию здоровья исполнять свои полномочия, то полномочия Президента Азербайджанской Республики исполняет председатель Милли Меджлиса Азербайджанской Республики. При невозможности исполнения председателем Милли Меджлиса Азербайджанской Республики полномочий Президента Азербайджанской Республики Милли Меджлис Азербайджанской Республики принимает постановление об исполнении полномочий Президента Азербайджанской Республики иным должностным лицом (статья 105 Конституции Республики Азербайджан). В остальных странах СНГ, президентских или смешанных республиках, в случае досрочного прекращения полномочий президента полномочия последнего автоматически переходят главе правительства.

В классической президентской республике США перечень лиц, замещающих должность президента в случае досрочного прекращения его полномочий, состоит из восьми позиций (пять из которых занимают представители исполнительной ветви власти).

Пресс-служба ВС ПМР