Референдум, как форма непосредственной демократии является далеко не новой.
Исходные политико-юридические положения.
Общеизвестно и установлено современной политико-юридической практикой, что особой формой непосредственного участия населения в решении наиболее существенных социально-экономических и политических вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутренних и межгосударственных проблем является институт референдума или плебисцита.
У референдумов богатая история. Принято считать, что первый так, принято считать, что первый достоверно известный референдум был проведен в 1449 году в швейцарском Кантоне, Берн по финансовому положению этой средневековой республики. В 19 веке во Франции практика референдумов и плебисцитов была настолько широко распространена, что использовалась не только в связи с республиканской формой правления и организации государства, но и помогла организовать диктатуры Наполеона 1 и Наполеона Ш.
После первой мировой войны референдумы закреплялись в конституциях многих европейских государств – Веймарской республики (1919 год), Австрии, Чехословакии и Эстонии (1920 год) и т.д. Но случаи проведения референдумов были единичными.
Можно констатировать, что всемирное признание институт референдума получил после второй мировой войны, когда различные виды референдиальных институтов стали обычной практикой и референдумы проводились в странах Европы и Америки по вопросам преобразования государственного строя. В период с 1991 го по 1999 год, в рамках сложных процессов кардинальной ломки остатков прежней государственности, волна плебисцитов прокатилась по бывшим странам социалистического лагеря: Албании, Белоруссии, Боснии и Герцеговине, Эстонии, Латвии, Литве, Македонии, Молдове, Польше, Румынии, Сербии, Словакии, Словении, Венгрии, Украине, Хорватии и Черногории. Особая история-драма референдумов в СССР и РФ в 1991 и 1993 годах. В настоящее время референдум предусмотрен Конституциями более 20 стран.
В 1999-2001 годах способы и формы плебисцитов и референдумов были конституционно закреплены более чем в 20 странах постсоветской Европы, а еще в 13 он проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран.
Обычно, в юридической литературе новейшего времени очень четко закреплен и тезис о том, что, безусловно, не следует идеализировать референдум как инструмент пролонгирования или осуществления властно-политических преобразований, поскольку референдиальные механизмы использовались не только как непосредственная форма реализации народного суверенитета, но и как средство легитимизации антинародных либо неоднозначных для демократии решений. Например, референдумы 1933- го, 1934-го и 1939 годов в Германии, референдум 1947 года в Испании, референдумы 1978-го, 1980-го и 1998 годов в Чили.
Не всегда референдумы приводили к ожидаемому решению сложных проблем общественной и государственной жизни и их результаты даже вызывали социальные волнения. Факты признания недействительными итогов кампаний вызывали возмущение в широких социальных слоях. Так произошло с мартовским 1991 г референдумом по вопросу о сохранении СССР и с «квази-рефрендиальным» опросом КПРФ по 17 пунктам, который проводился в 2/3 регионов России в конце 2005 и в начале 2006 годов. Скандальные истории получились в 1994 году в Албании и в 1999 году в Молдове.
Но, прежде чем рассмотреть самые «горячие» современные аспекты борьбы по поводу проведения в Республике Молдова 05.09.2010г. Конституционного референдума по вопросу о процедуре избрания президента страны и внесения соответствующих изменений в действующую Конституцию, целесообразно напомнить еще несколько хрестоматийных и очень важных фактов.
Прежде всего, в мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Он нередко отождествляется с всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного общегосударственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный, обязательный характер. При этом различия между референдумом и плебисцитом настолько условны, что в конституционно – государственных документах, характерных, например, для стран Магриба или Центральной Америки, самим юристам-государствоведам трудно найти их дефиниционные границы. В грубом виде, различия, если они есть, выглядят так: в ходе референдума избирательный корпус высказывается по поводу какого-либо законопроекта, поправок к Конституции, решающих шагов во внутренней и внешней политике. В ходе плебисцита, в границах которого и нужно рассматривать, скажем, традиционные швейцарские «опросы», избирательный корпус голосует за доверие к той или иной политической фигуре.
Функциональное место референдума в регулировании общественных отношений определяется при беглом рассмотрении его ведущих социальных аспектов. В первую очередь, референдум является одним из инструментов реализации права народного суверенитета и легитимизации властных решений. Легитимизация решений осуществляется как путём принятия решений или законов во время референдума, так и путём подтверждения решений органов государственной власти по вопросам, относящимся к исключительной компетенции референдума посредством придания высшей юридической силы законам. Определённый уровень легитимизации выдерживается при проведении консультативных референдумов, поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываются государственными органами при принятии решений.
Следует помнить и такое важное обстоятельство, которое в условиях затяжного конфликта ПМР и Молдовы приобретает едва ли не первостепенное значение: каким бы ни был референдум – он, безусловно, относится к одной из форм реализации права национального суверенитета. Именно референдумы в Приднестровье послужили первоосновой создания подлинно-демократического самостоятельного государства, явились естественным результатом «общенародной приднестровской революции» начала 90-х годов 20 века, поскольку при условии выполнения определённой.
С другой стороны, в Молдове была выбрана и осуществлена типологически чужеродная форма выражения «массовой и прямой легитимации» устанавливавшегося режима М. Снегура – «Великое национальное собрание». Она была способом определения национально-специфической процедуры «общего одобрения» не столько конкретных решений власти, сколько конъюнктурных, агрессивных лозунгов. Такой способ «архаической имитации демократических процедур», как известно, был характерен для аграрных социумов и европейских раннефеодальных «вождеств», в которых «военные собрания» или «общинные сборища» обязаны были продемонстрировать «истерически-безусловный» «Одобрямс!». Документы, естественно, готовились отдельно и отдельно выдвигались во власть те или иные группы политиков.
В условиях принципиальной неустойчивости – «текучести» постсоциалистических государств Европы, когда определяющей чертой в 90 е годы прошлого и в начале 21 века выступал системный конфликт законодательной и исполнительной ветвей власти, не говоря уже о партийно-политических нескончаемых «дрязгах», тонкое внутривидовое различие «референдиальных процедур» стремительно терялось. Действующие политики боялись только одного – войти и утонуть в бесконечном процессе переутверждения властных функций и институтов. Они понимали, что размытые границы «фазовых переходов демократических преобразований», когда участники сами забывали, откуда и куда они движутся в политическом пространстве, неизбежно отодвинут «конечное закрепление результатов» выборов, опросов, всенародных голосований. Россия и Украина даже своеобразно соревновались между собой по количеству электоральных кампаний именно на региональном уровне – кто больше?
Поэтому обобщенно и нужно напомнить, что законодательство развитых демократических стран выделяет референдумы:
– конституционный. Голосование по новой Конституции или поправкам к ней;
– обычный законодательный. По любому законопроекту, предложенному к ратификации в установленном порядке;
– дозаконодательный или консультативный. Мнение, высказанное на консультативном референдуме, то есть до утверждения законопроекта не является обязательным ни для парламента, ни для правительства и используется лишь как орудие политического воздействия на них;
– послезаконодательный (ратифицирующий). После ратифицирующего референдума законопроект приобретает силу закона, даже если нет согласия представительных органов;
– обязательный. При наступлении точно установленных законом условий;
– факультативный. По усмотрению правомочного на это действие субъекта права.
Следующий момент состоит в том, что для практики государственно-политического строительства в нынешней Украине, РФ и Беларуси характерны различные «референдиальные эксперименты», получившие высшее закрепление в конституционных нормах этих стран – безусловных наследниках СССР и «советской системы государства и права».
Например, что касается всеукраинского референдума, то, во исполнение требований закона о местных референдумах, граждане Украины, представители определённой нации и народности этой страны могут инициировать проведение референдума по вопросам, связанным с конституционным или законодательным регулированием их национальных прав и свобод.
Поскольку, референдум также является способом формирования общественного мнения, то еще одна социальная функция референдума заключается в том, что в демократическом обществе – референдум может быть использован народом как противовес решениям государственных органов и органов местного самоуправления, которые не удовлетворяют интересы граждан. Так, введение в Украине порядка проведения референдума по народной инициативе создаёт правовые гарантии осуществления прямого народовластия и, с начала 90-х годов 20 века определялось, что референдум – это способ принятия гражданами Украины путем голосования законов Украины, других решений по важным вопросам общегосударственного и местного значения.
Именно в Конституции Украины закреплено право украинского народа на непосредственно осуществление власти (статья 5), в том числе на проведение всеукраинского референдума. В нормативных актах высшего государственно-правового уровня есть и право на участие во всеукраинском референдуме (статья 38), а также определены предметы обязательных всеукраинских референдумов и круг их субъектов (статьи 73, 156),утверждена процедура инициирования всеукраинского референдума по требованию граждан Украины (статья 72) и референдный порядок внесения изменений в отдельные разделы Конституции (статья 156).
Так же, в соответствии с Конституцией Украины, проводятся всеукраинские референдумы, референдумы Республики Крым и местные – в границах административно-территориальных единиц. Проведение всеукраинских и местных референдумов регулируется Конституцией Украины и Законом «Про всеукраинский и местный референдум». С точки зрения порядка проведения референдум можно рассматривать как референдный процесс. С точки зрения организации различных видов референдумов в современной Украине, все их многообразие, иногда обозначаемое, как «референдарный процесс», состоит из относительно самостоятельных процедур. Их осуществляют в определённой последовательности:
– назначение референдума;
– подготовка и проведение референдума;
– голосование и определение итогов референдума;
– опубликование и введение в действие законов и иных решений, принятых референдумом.
По своей сути референдум, как и другие формы народовластия – выборы, народный опрос и обсуждение, является правом суверенной и высшей воли народа. Хотя по своему содержанию и форме осуществления, то есть предметом и методом правового регулирования, референдум существенно отличается от других форм народовластия и, путем волеизъявления народа, утверждается или нет вынесенный на референдум закон или решение.
Для пояснения специфики организации и проведения референдиальных действий в условиях различных политических режимов на постсоветском пространстве, приведем пример не Российской Федерации (референдумы, сама возможность их организации – это большая, отдельная, очень спорная тема), а Республики Беларусь, в которой авторитарные тенденции и усилия по сохранению «президентского режима личной власти» не менее сильно проявляются, чем в той же РФ, РМ или ПМР. Бесспорно, что референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
В республике, согласно статьи 111 Избирательного Кодекса Республики Беларусь, могут проводиться республиканские и местные референдумы. Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией полного состава каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска. Президент, после внесения на его рассмотрение в соответствии с законом предложений Палаты представителей и Совета Республики – либо граждан – о проведении референдума, назначает республиканский референдум. Согласно ст.74 Конституции, дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента о назначении референдума и решения, принятые республиканским референдумом, подписываются Президентом А.Лукашенко.
Местные же референдумы, в согласии с текстом конституционной ст.75, назначаются соответствующими местными представительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории. При этом, референдумы проводятся путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. Как положено, в референдумах участвуют граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом, а решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем другого референдума, если иное не будет определено в согласии с текстом статей 77 и 78 действующей Конституции этой республики. Именно так и проводились Республиканские референдумы 14.05.1995 г, 24.11.1996 г, 17.10.2004 г.
Итак, уважаемый читатель, даже краткий анализ историко-юридических составляющих практики референдумов подводит нас к мысли о том насколько серьезен и глубок, по сути, этот вопрос. Излишняя его политизация будет только вредить делу.
Вячеслав Сирик ,
Эксперт Российской Ассоциации
политических Наук (РАПН)